ЗЕМЛЮ – СІЛЬРАДАМ? П'ЯТЬ НАЯВНИХ ЗЕМЕЛЬНИХ ЗАКОНОПРОЕКТІВ

Будь-яка корисна ініціатива може бути спотворена до непізнаваності: 1 січня 2013 року в силу прийнятого Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо розмежування земель державної та комунальної власності» землі державної власності були остаточно розмежовані. Відтак усі землі, які знаходяться на території сільських, селищних, міських рад, але не входять до земель населених пунктів, залишилися у власності держави. Формально це мало вберегти їх від розбазарювання (адже тіньовий ринок землі процвітав), проте насправді такі зміни були внесені в рамках реалізації політики жорсткої централізації повноважень органів державної влади. Злочинне угрупування, котре прийшло до влади 2010 року, активно створювало корупційні механізми розпоряджання державним майном, концентрувало владні повноваження на центральному рівні для перерозподілу національного багатства на користь окремих фінансово-олігархічних груп. Така ж доля мала спіткати і землю - її намагалися зосередити в одних руках, щоби потім, коли мораторій на торгівлю землею сільськогосподарського призначення буде скасовано, вона вже перебувала під надійним контролем і через механізм створеного Держзембанку набула нових власників.

Власність народна чи державна?

З точки зору банальної ерудиції (а також у відповідності зі статтею 13 Конституції України) земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які є в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією. А стаття 14 Конституції України встановила, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Проте сьогодні, коли держава переживає досить складні часи, деякі посадовці, користуючись своїм службовим становищем, здійснюють розбазарювання земель, розташованих за межами населених пунктів.

Ключові порушення полягають у втраті державою та місцевою громадою власності на безліч найбільш привабливих земель: відчужено десятки тисяч гектарів земельних ділянок державної та комунальної власності, що знаходяться поза межами населених пунктів, а відповідальність за це ніхто не поніс. Прокуратура та міліція не захищають інтереси місцевих громад, усунулись від виконання обов'язків, дають формальні відписки. Йде масовий дерибан землі по всій Україні. Право на землю отримують лише латифундисти, державні службовці, судді, прокурори, чиновники, які контролюють земельні процеси.

Й якщо в межах населених пунктів є хоч якийсь контроль за відчуженням землі з боку місцевих громад, то за межами населених пунктів, «царює» на землях центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, кожен керівник якого звільняється зі скандалом за розбазарювання державних земель. Народ, в особі виборних органів влади, практично повністю позбавлений прав на землі, від яких залежить його існування.

Такі підходи явно суперечать основам демократії, соціальній спрямованості країни, принципам ринкової економіки, йдуть у розріз із державною політикою децентралізації системи держуправління, не відповідають вимогам щодо усунення причин, передумов та механізмів, що створюють корупційні можливості для чиновників, а також порушують принцип максимального наближення адміністративних послуг до їх споживачів (принцип доступності).

Як засвідчує практичне застосування цих положень Земельного кодексу України, повноваження щодо розпорядження землями державної власності, зокрема, землями сільськогосподарського призначення, Держземагенством покладено на відповідні обласні управління.

Слід наголосити, що в Україні до складу областей входить від 11 до 27 районів, проте рішення щодо розпорядження землями державної власності ухвалюється на «рівні області» — і не нижче. Це значно ускладнює та уповільнює процес розгляду відповідних документів, істотно збільшує видатки зацікавлених в одержанні землі осіб, призводить до порушення термінів розгляду документів, а отже — й до порушення законних прав й інтересів громадян та юридичних осіб.

З 1 січня 2013 року землі державної та комунальної власності в силу Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» вважаються розмежованими, а відтак, надходження доходів місцевих бюджетів від продажу земельних ділянок або прав на них припинено відповідно до Бюджетного кодексу України. Оскільки на даний момент не передбачені компенсаційні механізми, то дохідна частина місцевих бюджетів суттєво зменшується. Це, в свою чергу, не відповідає статті 95 Конституції України щодо справедливого розподілу суспільного багатства та порушує інтереси територіальних громад.

З часом і народні обранці зрозуміли (чи їм хтось підказав), що обмеження «земельної» юрисдикції органів місцевого самоврядування лише межами населених пунктів невиправдано ускладнює розвиток населених пунктів, зменшує матеріальну основу місцевого самоврядування. До того ж, це не узгоджується з одним із основних принципів демократичного суспільства, який визнаний у світі — принципом повсюдності місцевого самоврядування.

Та й традиція вже яка-не-яка є: повноваження щодо розпорядження землями за межами населених пунктів органи місцевого самоврядування ефективно здійснювали на території України понад 80 років і були позбавлені цих повноважень лише з прийняттям Земельного кодексу України 2002 року. Та й у цивілізованих країнах саме органами місцевого самоврядування здійснюється управління земельними ресурсами.

Склалась ситуація, при якій, з одного боку, органи місцевого самоврядування стимулюються Бюджетним кодексом до пошуку якомога кращої ціни оренди для земельних ділянок, а з іншого — вони позбавлені будь-якого впливу на рішення щодо передачі землі в оренду. Слід додати, що розпорошення повноважень із розпорядження землями, розташованими за межами населених пунктів, між багатьма органами виконавчої влади, які здебільшого територіально розташовані у обласних центрах, не сприяє доступності адміністративних послуг, які вони надають, для населення.

Це була приказка, а тепер розпочинається власне казка, як народні депутати землю народу повернути забажали.

За що б'ють пики в кулуарах

Понад два роки реалізації повноважень із розпорядження землями органами Держземагентства показали велику кількість недоліків та вад цього механізму, а у людей, що контактують з владою з цього приводу, накопичилася критична маса роздратування. Якщо є запит від суспільства, то завжди знайдеться людина із правом законодавчої ініціативи, котра цей запит сформулює у чіткі норми законопроекту. От і зібралася група депутатів із різних політичних сил (Кулініч О.І., Лунченко В.В., Кириленко І.Г., Івченко В.Є., Бакуменко О.Б., Шлемко Д.В., Дерев'янко Ю.Б., Арешонков В.Ю., Кодола О.М., Мірошніченко І.В., Кучер М.І., Шипко А.Ф. та Лабазюк С.П.) і вирішили, що настав час повернути місцевим радам повноваження щодо розпорядження землями, що лежать за межами населених пунктів та відповідно визначити поняття території місцевої ради. Вони написали проект закону «Про деякі заходи щодо посилення ролі територіальних громад в управлінні земельними ресурсами» (реєстр. №1159 від 02.12.2014р.).

Депутати запропонували ці землі (крім стратегічних і тих, що використовуються виключно для потреб держави) визнати комунальною власністю, що дозволило б уникнути суперечності з Конституцією України, якою передбачено, що розпоряджатись державною власністю можуть тільки органи виконавчої влади. Ну, і швиденько порахували, що від більш ефективного розпорядження землями, місцеві бюджети зможуть щороку отримувати додатково до 1 млрд грн. І хоча науково-експертне управління Верховної Ради «рознесло» законопроект «в пух і пір'я» і рекомендувало його відхилити, законопроект доволі оперативно (всього через 10 днів) отримав схвалення профільного комітету, який рекомендував Верховній Раді ухвалили його у першому читанні і в цілому (ще б пак, якщо серед авторів законопроекту два заступники голови та секретар аграрного комітету).

А от далі сталась історія про те, як депутат Соболєв побився з депутатом Івченком. Досі ми розглядали питання «земельної юрисдикції» виключно з теоретичної точки зору, і все ніби було правильно і логічно. Та є люди, котрі дивляться на законопроекти не з точки зору можливої користі, а з точки зору можливої шкоди. І якщо перші намагаються всіляко пришвидшити ухвалення законопроекту, то інші — кістьми (у буквальному сенсі) лягають, аби цього не допустити. Так за українську землю (вірніше за відповідний законопроект) пролилася перша депутатська кров. Бійка сталася між народними депутатами Єгором Соболєвим від «Самопомочі» та Вадимом Івченком від «Батьківщини». Як кажуть спортивні коментатори, попри неспівставні вагові категорії бійців, невелика перевага в поєдинку була на боці Івченка, поки охорона ВРУ не розборонила сторони конфлікту. Результат — розбита губа у Соболєва та розбитий ніс у Івченка.

Чого ж власне билися? Як зазначив ініціатор бійки, голова парламентського комітету з протидії корупції Єгор Соболєв, депутати його комітету визнали ініціативу, запропоновану у законопроекті №1159, корупціогенною (про що, до речі, є відповідне рішення комітету).

«Ми за збільшення повноважень місцевих громад, але до створення земельного кадастру і до проведення нових місцевих виборів цей закон приймати не можна. Колишні «риги» (депутати-регіонали на депутатському жаргоні), які сидять в більшості місцевих рад, із задоволенням роздерибанять державну землю. Після рішення нашого комітету про корупціогенність цієї ідеї нас почали цькувати замовними матеріалами, що ми продалися Держкомзему і не даємо хорошим депутатам роздавати хорошу землю хорошим людям. Штовхачем цієї кампанії є депутат від «Батьківщини» Вадим Івченко. Сьогодні він мав нахабство прийти переконувати голосувати за такий дерибан «Самопоміч». Так і сталася, бійка проти корупції в буквальному сенсі слова».

Не знаєш що робити — зроби паузу

Після такої «обструкції» з боку борців з корупцією та хвилі негативу, котра вилилася на законопроект та його ініціаторів, депутати зрозуміли, що з таким «промоушеном» законопроект точно «завалять». От і вирішили підстрахуватися: зареєстрували новий законопроект «Про внесення зміни до розділу Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України (щодо заборони відчуження земель, розташованих за межами населених пунктів)» (реєстр. №2291 від 03.03.2015 р.), де питання вирішується найбільш традиційно (у депутатському, звісно, сенсі). Група депутатів (Дерев'янко Ю.Б., Береза Б.Ю., Парасюк В.З., Луценко І.В. та Суслова І.М.) пропонують на три роки накласти мораторій на відчуження земельних ділянок. Тобто заборонити до 1 січня 2016 року відчуження земельних ділянок державної чи комунальної форми власності, розташованих за межами населених пунктів, а також передачу таких земельних ділянок в користування, оренду, суборенду строком понад 3 роки.

А от народний депутат Аркадій Корнацький, попри те, що був на засіданні аграрного комітету співдоповідачем по законопроекту №1159, мабуть не сподіваючись на його ухвалення, зареєстрував власний законопроект, в якому наполягає на якнайшвидшій передачі права розпоряджатися землями від Держземагентства сільрадам. У своєму проекті Закону України «Про внесення змін до Земельного кодексу України (щодо децентралізації повноважень із розпорядження землями)» за реєстр. №2267 від 02.03.2015 р. він пропонує надати органам місцевого самоврядування повноваження щодо розпоряджання землями державної власності, розташованими поза межами населених пунктів, скасувавши відповідні повноваження центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів та його територіальних органів, а також місцевих державних адміністрацій.

Як зазначає автор законопроекту, земля є об'єктом права власності народу, і розпоряджатися нею мають органи влади, обрані народом, а не службовці-чиновники, які не несуть перед народом жодної відповідальності. Відтак, першочерговим завданням свого законопроекту пан Корнацький бачить скасування злочинних механізмів розкрадання землі, які діють на даний час, припинення численних зловживань у сфері розпорядження землями.

Метою законопроекту також є впровадження державної політики децентралізації повноважень органів влади, наближення адміністративних послуг до їх кінцевих споживачів, усунення корупційних можливостей в процесі передачі земельних ділянок у власність або користування шляхом передачі вирішення таких питань від державного чиновника до органів місцевого самоврядування.

На відміну від Єгора Соболева, Аркадій Корнацький вважає, що передача повноважень щодо розпорядження землями запасу та резервного фонду на відповідних територіях сільським, селищним, міським радам як представницьким колегіальним органам, дозволить істотно зменшити корупційні ризики в процесі розпорядження такими землями. Передусім, це забезпечуватиметься колегіальністю розгляду та вирішення таких питань сільськими, селищними та міськими радами.

Проте гарячку пороти не слід: аби органи місцевого самоврядування морально підготувалися до реалізації повноважень із розпоряджання землями запасу та резервного фонду, депутат Корнацький пропонує наділити сільські, селищні, міські ради такими повноваженнями лише з 1 січня 2016 року. Ну а поки повноваження з розпорядження земельними ділянками із земель запасу та резервного фонду поза межами населених пунктів будуть здійснювати районні державні адміністрації.

Солідарний з Корнацьким і народний депутат Вадим Нестеренко, котрий у своєму проекті закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації в сфері земельних відносин» (реєстр. №2322 від 05.03.2015 р.) вважає необхідним повернути місцевим радам повноваження щодо розпорядження землями, що лежать за межами населених пунктів та визначити землі комунальної власності. На думку автора, це дозволить уникнути законодавчих колізій і суперечності з Конституцією України та створити умови для ефективного територіального розвитку. А ще — дасть можливість значного зміцнити матеріальну основу місцевого самоврядування (ми ж пам'ятаємо про потенційний мільярд від більш ефективного розпорядження землями, котрий можуть отримати місцеві бюджети). Крім того, зазначені заходи сприятимуть значному наближенню адміністративних послуг до їхніх споживачів, бо в обласний центр їздити вже не доведеться.

А як же без чиновників?

Це все правильно, вважає колишній очільник Держземагентства, а нині — народний депутат Сергій Рудик. Але як же вплив держави? Не можна ж справді віддавати вирішення земельних питань якимось там депутатам, тим більше — сільраді. Якщо, мовляв, так кортить демократії у цій сфері, то можна з ними порадитися (на те вони й ради), але — не більше.

Тому пан Рудик разом із Ігорем Насаликом вигадали компромісний варіант: землю буде ділити Держземагенство, проте за погодженням із сільрадами. Зареєстрували і відповідний проект закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення ролі місцевого самоврядування при розпорядженні землями державної власності» (реєстр. №2338 від 05.03.2015 р.). Законопроектом пропонується надати сільським, селищним, міським радам повноваження стосовно погодження питань, пов'язаних із розпоряджанням землями державної власності, розташованими за межами населених пунктів, що дозволить здійснювати ефективний контроль за прийняттям управлінських рішень відповідними органами виконавчої влади.

Також законопроектом передбачається внести зміни до статей 118 та 123 Земельного кодексу України, відповідно до яких органи виконавчої влади зобов'язуються при вирішенні питання надання громадянам або юридичним особам дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або користування із земель державної власності надсилати належним чином завірену копію клопотання від цих осіб разом із доданими матеріалами до відповідних органів місцевого самоврядування.

А щоб сільради не вийшли з меж і не захотіли дійсно регулювати обіг земель, законопроектом пропонується врегулювати на законодавчому рівні виключний перелік підстав для відмови органу місцевого самоврядування у погодженні надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель державної власності.

Тобто насправді органи Держземагентства будуть лише інформувати органи місцевого самоврядування про те, як розбазарюються їх землі, бо ніякого дієвого механізму впливу на цей процес наразі не запропоновано. Бо рада мусить або у двадцятиденний термін погодити дозвіл, або вмотивовано відмовити, причому єдиний мотив — невідповідність вимогам законів. Якщо за двадцять днів відповіді не буде — дозвіл вважається автоматично отриманим. Як кажуть у дитячому садку, «мовчання — знак згоди».

* * *

То куди ж бідному селянинові податися? Якщо землю «ділить» Держземагентство — добре лише можновладцям, котрі звикли «вирішувати питання» у високих кабінетах. Віддати ініціативу «на місця»? Фермерам ніби краще — зі своїм головою сільради йому домовитися буде легше. Проте і тут корупційну складову виключити неможливо — варто лише подивитися, що зробили із землею ті самі органи місцевого самоврядування у межах своєї нинішньої компетенції. Усі більш-менш привабливі земельні ділянки (навіть лісопаркові зони) з легкої депутатської руки змінили цільове призначення і без жодних докорів сумління передані під забудову.

І в цьому сенсі заплановані на осінь вибори до місцевих рад ситуацію докорінно не покращать. Пройшли ж до нової Верховної Ради одіозні представники партії Регіонів, так само знову оберуться вони і до органів місцевого самоврядування. Тим більше туди потраплять особи, котрі й зараз «вирішують» земельні питання для «потрібних» людей. Тому сподіватися, що нові ради ділитимуть землю по-новому — не варто. Людський чинник ще довго залишатиметься найслабшою ланкою нашого державного механізму. Єдина надія — на закон, і цей закон має бути виписаний так, щоб ніяких подвійних трактовок, конфліктів інтересів чи корупційних лазівок у ньому не було апріорі. Бо вила в Україні є не лише у Олега Ляшка, і 6 березня фермери під станами Верховної Ради про це депутатам недвозначно натякнули.